簡述規(guī)范與完善我國政府采購制度的有效策略

　　一、我國政府采購制度的建設(shè)與發(fā)展

　　我國的政府采購實踐是1995年從上海市開始的。這項工作雖然起步晚，但發(fā)展迅速，成效顯著。政府采購規(guī)模和采購范圍都增長很快。截至1999年，我國已有30個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市開展了政府采購試點工作。1998年全國政府采購規(guī)模只有30多億元，2003年已經(jīng)達(dá)到了1660億元。2003年1月1日《政府采購法》正式實施，標(biāo)志著我國政府采購步入依法運(yùn)行、快速發(fā)展的新階段。隨著政府采購工作的深入開展，改革成效逐步擴(kuò)大，政府采購制度的積極作用進(jìn)一步得到體現(xiàn)：一是節(jié)約了資金，提高了資金使用效益。通過政府采購制度的實施，根據(jù)各地的經(jīng)驗，每年采購資金節(jié)約率都在10%以上，據(jù)測算，2003年全國通過實施政府采購共節(jié)約資金近200億元。2001年到2003年，通過政府采購節(jié)約的資金至少在400億元以上。二是規(guī)范了采購行為，促進(jìn)了廉政建設(shè)。在貫徹落實《政府采購法》的過程中，依法行政、依法管“采”的思想觀念和工作作風(fēng)正在形成。具體操作日益規(guī)范，隨意干預(yù)政府采購活動的行為逐步減少。政府采購規(guī)范化運(yùn)作機(jī)制在一定程度上遏制了違規(guī)違紀(jì)行為的發(fā)生，促進(jìn)了廉政建設(shè)。三是維護(hù)國家利益和社會公共利益的作用開始體現(xiàn)。政府采購制度的政策功能逐漸得以發(fā)揮，許多地區(qū)在采購的具體活動中，有關(guān)支持國內(nèi)企業(yè)和購買國貨的條款越來越多，國貨意識、政策目標(biāo)意識在采購活動中越來越強(qiáng)。

　　建立規(guī)范的政府采購制度，是加強(qiáng)財政支出管理的必由之路，是我國經(jīng)濟(jì)融入世界經(jīng)濟(jì)的客觀要求，是反腐倡廉和整頓財經(jīng)秩序的重要配套措施。當(dāng)前，我國政府采購制度的建立正處于由初創(chuàng)階段向全面發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，政府采購制度改革工作雖然取得了較大進(jìn)展，但是政府采購制度建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要做到既規(guī)范采購，又體現(xiàn)效率，就必須從我國國情出發(fā)，按照國際慣例，借鑒國外成功經(jīng)驗，不斷推進(jìn)我國政府采購制度趨于完善與成熟。當(dāng)前，我國政府采購制度建設(shè)的經(jīng)濟(jì)和社會形勢與政府采購制度剛建立時相比已發(fā)生了很大變化，政府采購制度在具體實施過程中暴露出的許多問題已成為制約我國政府采購制度建設(shè)與發(fā)展的障礙。一是政府采購管理規(guī)范化建設(shè)滯后，現(xiàn)行的“統(tǒng)一采購”的政府采購管理模式造成了政府采購效率低下和政府采購管理上的許多漏洞與混亂。二是電子化政府采購是政府采購制度改革的必然趨勢。目前，國際上許多國家都已開展了電子化政府采購的實踐，與國際接軌，加強(qiáng)電子化政府采購的研究，開發(fā)電子化政府采購系統(tǒng)，提高政府采購效率，盡快實現(xiàn)我國政府采購方式的轉(zhuǎn)型，是推進(jìn)政府采購制度改革過程必須完成的一項大的工程。三是我國已加入了WTO加入《政府采購協(xié)議》也迫在眉睫，從政府到企業(yè)如何積極應(yīng)對政府采購市場對外開放的挑戰(zhàn)，也是一個不可回避的現(xiàn)實問題。四是由于政府采購違規(guī)處罰力度較弱，缺乏正常有效的監(jiān)督檢查制度，政府采購仍未真正實現(xiàn)從源頭上防治腐敗的“陽光采購”。策略

　　二、規(guī)范與完善我國政府采購制度的有效

　　1、在明確政府采購模式的同時，強(qiáng)調(diào)政府采購管理模式的轉(zhuǎn)變。目前，國際通行的政府采購模式主要有三種：集中采購、半集中采購、分散采購。結(jié)合我國的具體情況，其采購模式的選擇宜采用集中和分散相結(jié)合，以集中為主的模式。隨著集中采購范圍和規(guī)模的擴(kuò)大，政府采購的管理模式必須由“統(tǒng)一采購”模式向“分類采購”模式轉(zhuǎn)變。政府采購的統(tǒng)一采購模式，指的是政府對于需要采購的商品和勞務(wù)，不區(qū)分其性質(zhì)類別而按照統(tǒng)一的程序和方法(通常為公開招標(biāo))進(jìn)行采購和管理的模式;分類采購則相反，它是將政府需要采購的商品和勞務(wù)先按照其性質(zhì)分為不同的類別，然后再分別以不同的采購程序和方法進(jìn)行采購和管理的模式。

　　先從國外來考察，美國是采取分類采購模式的典型國家。美國的聯(lián)邦政府采購基于采購性質(zhì)的不同，形成了民用部門采購和軍事部門采購兩大類別，并且兩大類別的政府采購有著不同的立法體系、管理體系和采購方法。從立法體系來看，軍事部門的采購活動依據(jù)的是武裝部隊采購法和武裝部隊采購條例，而民用部門的采購活動依據(jù)的則是一般性的政府采購法律;在采購主體方面，軍事部門采購的主體是美國國防部，而民用部門采購的主體則是美國財政部;在采購的方式方法上，軍事部門的采購有一個顯著的特點，即出于國防安全的考慮傾向于采用談判而不是公開招標(biāo)的方式，而民用部門的采購則大都采用公開招標(biāo)的方式。另外，美國的州政府和地方政府(都沒有軍事產(chǎn)品的采購活動)，在采購商品和勞務(wù)的過程中，也是要將采購的商品和勞務(wù)區(qū)分為“政府使用”、“社會福利”、“市場設(shè)施”等幾大類別，由政府的相關(guān)采購部門分別進(jìn)行采購和管理。分類采購的好處是可以依據(jù)采購商品的不同性質(zhì)進(jìn)行不同管理，從而提高了政府采購工作的效率和管理水平。

　　與美國相比較，我國正在建立的政府采購制度所采用的是統(tǒng)一采購模式，使得不同性質(zhì)的商品和勞務(wù)的政府采購工作揉在一起。從中央政府的采購工作來看，由于現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)并不適用于軍事采購，造成了我國目前軍事部門的采購工作在法律上仍是一項空白，這就違背了政府采購制度法制化的根本要求，也就無法對中央政府采購的商品和勞務(wù)進(jìn)行分類采購和管理;再從地方各級政府的采購工作來看，同樣沒有對政府采購的商品和勞務(wù)進(jìn)行分類采購和管理。所以今后一段時期，對于中央政府的采購制度而言，應(yīng)該加快進(jìn)行軍事采購的立法工作，賦予軍事采購應(yīng)有的法律地位;而地方各級政府的采購工作也應(yīng)逐步按照“行政采購”、“教科文衛(wèi)采購”、“社會福利采購”和“市場采購”等幾方面進(jìn)行分類采購和管理。通過一系列的努力，早日實現(xiàn)我國政府采購制度由“統(tǒng)一采購”模式向“分類采購”模式的轉(zhuǎn)變從而大幅度提高我國政府采購工作的效率和水平。

　　2、逐步推進(jìn)電子化政府采購建設(shè)，提高政府采購效率。政府采購的工作效率在很大程度上依賴于采購手段是否先進(jìn)和能否掌握足夠信息以形成競爭。目前，預(yù)算單位提出的采購物品的多樣性與政府采購希望品牌、規(guī)格相對統(tǒng)一以形成批量的矛盾比較突出，由于沒有統(tǒng)一的政府采購信息管理系統(tǒng)，采購中心難以掌握足夠信息，在采購中沒有足夠的選擇余地，不能形成充分的競爭，在價格、質(zhì)量、服務(wù)方面難以達(dá)到最佳效果。

　　電子化政府采購是以信息技術(shù)為支撐的政府采購新方式。其核心內(nèi)容是打破了傳統(tǒng)采購方式的時間和空間障礙，增強(qiáng)采購信息透明度，實現(xiàn)政府采購管理和操作的電子化。為此，一方面要充分利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為采購信息透明化、擴(kuò)大采購規(guī)模、實現(xiàn)規(guī)范化管理等提供技術(shù)支持;另一方面要逐步建立全國統(tǒng)一的政府采購信息系統(tǒng)，電子化政府采購系統(tǒng)通常由信息發(fā)布系統(tǒng)、電子招標(biāo)系統(tǒng)、電子訂貨系統(tǒng)、電子合同系統(tǒng)、電子支付系統(tǒng)、供應(yīng)商注冊系統(tǒng)等組成。它的主要優(yōu)勢是，在經(jīng)濟(jì)效益方面，可以降低價格和管理成本，縮短了招標(biāo)準(zhǔn)備時間，減少了人為因素，增強(qiáng)了采購及時性，提高了采購準(zhǔn)確性和質(zhì)量，健全完善了統(tǒng)計體系。在監(jiān)督管理方面，實現(xiàn)了全過程的公開透明，減少了紙質(zhì)文件容易出現(xiàn)的錯誤和人為因素，方便監(jiān)督。同時還可以打破地域限制，特別是為中小企業(yè)提供平等競爭機(jī)會。目前，國際上許多國家都已開展了電子化政府采購的實踐。國際發(fā)展趨勢增強(qiáng)了我國建立電子化政府采購系統(tǒng)的緊迫性。開發(fā)電子化政府采購系統(tǒng)，可逐項、逐級建立，先進(jìn)行區(qū)域網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，待條件成熟時再實現(xiàn)全國乃至國際聯(lián)網(wǎng)。

　　3、立足于適度保護(hù)民族工業(yè)，做好政府采購的開放準(zhǔn)備。政府采購被認(rèn)為是對國內(nèi)市場進(jìn)行保護(hù)的最后保留地，各國政府都盡量通過對本國采購市場進(jìn)行保護(hù)、鼓勵，在政府采購中優(yōu)先購買本國產(chǎn)品，以促進(jìn)本國民族工業(yè)的發(fā)展。我國《政府采購法》第十條明文規(guī)定：“政府采購應(yīng)采購本國貨物、工程和服務(wù)”。保護(hù)民族工業(yè)，并不是狹隘的民族主義，而是出于對國家整體利益和長遠(yuǎn)利益的考慮;支持國有經(jīng)濟(jì)，也不是人為地厚此薄彼，而是完善和鞏固社會主義經(jīng)濟(jì)制度的需要。

　　但是，我們也必須清楚地認(rèn)識到，中國政府采購最終將走向國際化。我國加入世貿(mào)組織時承諾，在政府采購中遵循透明度和最惠國待遇原則，并在加入后成為《政府采購協(xié)議》的觀察員，一旦條件具備，將盡快開始簽署《政府采購協(xié)議》的談判。目前，我國入世已經(jīng)3年了，歐美國家對我國履行人世承諾，盡快啟動談判非常關(guān)注。因此，從維護(hù)我國政府信譽(yù)看，啟動談判工作不會拖得太久。所以，做好政府采購的開放準(zhǔn)備，充分利用從現(xiàn)在到正式開放政府采購市場的時間差鍛煉和培訓(xùn)國內(nèi)企業(yè)，逐步適應(yīng)國際慣例，以開放的姿態(tài)迎接國際挑戰(zhàn)，也是有必要的。

　　所以，對民族工業(yè)的保護(hù)只能是適度的保護(hù)，而不是完全的保護(hù)。必須嚴(yán)格區(qū)分保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)和地方保護(hù)主義，反對不正當(dāng)競爭。在開放政府采購市場時采用非歧視性原則，一方面有利于擴(kuò)大我國的對外貿(mào)易;另一方面，對國有企業(yè)和民族經(jīng)濟(jì)也會形成一定的壓力，促使其面向市場，不斷改進(jìn)技術(shù)和加強(qiáng)管理，進(jìn)行戰(zhàn)略性改進(jìn)，從整體上提高國有經(jīng)濟(jì)和民族經(jīng)濟(jì)在國內(nèi)外市場上的競爭力，從而在世界經(jīng)濟(jì)競爭中占據(jù)一席之地。因此，對民族產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護(hù)的時候要從全局出發(fā)，擇優(yōu)保護(hù)，避免地方保護(hù)。該開放的一定要開放，該保護(hù)的才保護(hù)，通過規(guī)范政府采購市場秩序，反對不正當(dāng)競爭，促使我國政府采購制度進(jìn)一步趨于健全和完善。

　　4、強(qiáng)化制約機(jī)制，防范和抑制政府采購中的腐敗現(xiàn)象。政府采購被稱為從源頭上防治腐敗的“陽光采購”。之所以天然具有防腐功能，原因首先在于采購主體分權(quán)制衡，存在互相監(jiān)督制約的機(jī)制;其次在于公開信息，公平競爭，無法暗箱操作;三是在于嚴(yán)格按程序運(yùn)作，按標(biāo)準(zhǔn)衡量取舍，從而保證了公平公正。以上三方面應(yīng)當(dāng)是一個有機(jī)整體，互相牽制，互相彌補(bǔ)，可以說缺一不可。但我國目前政府采購的制度設(shè)計，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到這個境界。依靠政府采購來遏制公共支出腐敗，目前還有許多工作要做，首先應(yīng)當(dāng)解決好權(quán)力過于集中、有法不依和監(jiān)督不力的問題，否則，政府采購可能成為由“許多人的小腐敗變成少數(shù)人的大腐敗”。一是應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，形成管理、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)互不隸屬、沒有其他制約關(guān)系的分權(quán)格局，以使各個部門、機(jī)構(gòu)地位平等，互相之間敢于開展監(jiān)督，從而確保制約有力，監(jiān)督到位，避免一權(quán)獨大。二是應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化法律的嚴(yán)肅性，對有法不依等違法行為不論是否造成后果，都要認(rèn)真查處，不能因為沒有后果而姑息遷就。具體到政府采購問題上，當(dāng)前要突出強(qiáng)調(diào)程序的嚴(yán)肅性，對違反程序的行為，無論后果如何，都要按違法行為嚴(yán)肅處理。通過維護(hù)程序的嚴(yán)肅性，保證政府采購的公平和公正。三是要加強(qiáng)監(jiān)督力量。政府采購發(fā)生腐敗行為，最終損害的是納稅人的利益，廣大群眾作為納稅人，應(yīng)當(dāng)成為最認(rèn)真的監(jiān)督者。但監(jiān)督作為一種有風(fēng)險的勞動，不能總是動員群眾義務(wù)奉獻(xiàn)，而應(yīng)當(dāng)采用重金獎勵等方式發(fā)動群眾進(jìn)行監(jiān)督舉報。四是應(yīng)當(dāng)適當(dāng)采用舉證倒置。當(dāng)投標(biāo)人舉出可以成立的疑點后，法庭應(yīng)當(dāng)責(zé)成招標(biāo)方拿出能夠澄清疑點的證據(jù);如果證明不了，就要對其深究或判其敗訴。