基于完善科層制的縣級(jí)政府管理體制創(chuàng)新

　　【摘要】科層制是工業(yè)社會(huì)中有效的組織體制, 形式合理性是其理論精健, 并由此表現(xiàn)出等級(jí)制、非人格化、規(guī)則化等特征。當(dāng)前我國(guó)縣級(jí)政府管理體制是一種發(fā)展并不充分的科層制, 不僅未發(fā)揮出科層制的優(yōu)勢(shì), 而且在我國(guó)社會(huì)工業(yè)化、信息化進(jìn)程中還暴露出諸多弊端�，F(xiàn)時(shí)條件下, 消除弊端、創(chuàng)新我國(guó)縣級(jí)政府管理體制的合理路徑不是盲目摒棄科層制, 而是完善科層制, 充分挖掘其合理性因素。

　　【關(guān)鍵詞】科層制 縣級(jí)政府 管理體制 弊端創(chuàng)新

　　科層制即韋伯官僚制, 作為工業(yè)社會(huì)的一種有效組織體制, 在中國(guó)社會(huì)向工業(yè)化、信息化的轉(zhuǎn)變過(guò)程中, 仍然具有很強(qiáng)的合理性和合法性。但隨著社會(huì)發(fā)展, 這種體制的弊端也日益凸顯出來(lái), 必須因勢(shì)采取有效對(duì)策, 不斷完善科層制。因此, 基于完善科層制的縣級(jí)政府管理體制創(chuàng)新就成為一個(gè)具有重要理論和實(shí)踐意義的課題。

　　一、科層制理論的精髓

　　1. 三種統(tǒng)治類型的合法性來(lái)源

　　韋伯認(rèn)為, 沒(méi)有任何一種統(tǒng)治能夠僅僅以物質(zhì)的動(dòng)機(jī)、情緒的動(dòng)機(jī)或者價(jià)值合乎理性的動(dòng)機(jī)作為其繼續(xù)存在的理由, 任何一種現(xiàn)實(shí)存在的統(tǒng)治都必須以對(duì)合法性的信仰作為其延續(xù)的基礎(chǔ), 即擁有穩(wěn)定的合法性來(lái)源。統(tǒng)治合法性并不表現(xiàn)為事實(shí)的好壞之分, 而是存在于看它是否被人們?cè)谛叛錾险J(rèn)可和接受, 或者說(shuō), 個(gè)人對(duì)一種秩序保持了它是一種合法秩序的信念, 這種認(rèn)可的信念就構(gòu)成了該統(tǒng)治的合法性來(lái)源。根據(jù)合法性來(lái)源的不同, 韋伯將統(tǒng)治劃分為三種類型法理型統(tǒng)治、傳統(tǒng)型統(tǒng)治以及魅力型統(tǒng)治。

　　法理型統(tǒng)治是一種通過(guò)合法授命進(jìn)行的統(tǒng)治它“ 建立在相信統(tǒng)治者的章程所規(guī)定的制度和指令權(quán)利的合法性上” 川, 其合法性來(lái)源于對(duì)組織規(guī)則的服從�？茖又萍词沁@種法理統(tǒng)治的組織形式。傳統(tǒng)型統(tǒng)治是“ 建立在遺傳下來(lái)的‘ 歷來(lái)就存在的’制度和統(tǒng)治權(quán)力的神圣的基礎(chǔ)之上” 側(cè), 合法性來(lái)源于尊重并服從古老傳統(tǒng)的權(quán)威, 認(rèn)為傳統(tǒng)的神圣不可侵犯行政官員可以是世襲的, 且聽(tīng)命于上級(jí),對(duì)上級(jí)有一種人身依附關(guān)系。魅力型統(tǒng)治是“ 建立在非凡的獻(xiàn)身于一個(gè)人以及由他所默示和創(chuàng)立的制度的神圣性, 或者英雄氣概, 或者楷模樣板之上”, 合法性來(lái)源于對(duì)領(lǐng)袖人物非凡人格魅力的服從, 行政管理受到魅力型領(lǐng)袖任意專斷和個(gè)人喜好的嚴(yán)重影響。因此, 魅力型統(tǒng)治形式是一種非常規(guī)化的, 甚至反復(fù)無(wú)常的行政管理體制。

　　韋伯在對(duì)三種統(tǒng)治類型的合法性來(lái)源進(jìn)行分析以后認(rèn)為, 只有法理型統(tǒng)治的“ 最純粹類型, 是那種借助官僚體制的行政管理班子進(jìn)行的統(tǒng)治” 。

　　2. 科層制理論的構(gòu)建基礎(chǔ)

　　形式合理性, 又稱工具合理性, 是建立在隨著科學(xué)技術(shù)日益發(fā)展和進(jìn)步, 純粹從技術(shù)上可以使科層制達(dá)到最高完善程度之上的合理的統(tǒng)治形式, 這是一種純粹客觀的合理性。實(shí)質(zhì)合理性則是建立在完全基于價(jià)值判斷的基礎(chǔ)之上的, 主要是對(duì)行動(dòng)的目的和后果作出價(jià)值評(píng)價(jià)的一種主觀合理性。韋伯認(rèn)為從目的合理性來(lái)說(shuō), 價(jià)值合理性總是不理性的而科層制總是具有“ 理性”性質(zhì)的“ 規(guī)則、目的、手段和‘ 求實(shí)的’非人格性控制著它的行為”。

　　韋伯的合理性概念并不是專門為了分析近代社會(huì), 而主要是為了構(gòu)建理性的科層制模型, 而理性的科層制模型以形式合理性為其理論精髓。這種以形式合理性為核心的理性科層制適應(yīng)了工業(yè)社會(huì)發(fā)展的需要。因?yàn)楣�業(yè)化社會(huì)中分工日趨精細(xì),社會(huì)日益復(fù)雜多樣化, 必然要求把行動(dòng)的效率提到一個(gè)十分重要的位置, 而理性科層制強(qiáng)調(diào)利用科學(xué)技術(shù)的重要性, 注重專業(yè)化分工和效率的提高, 正好契合了這一需要。因此, 社會(huì)管理必然日益科層化經(jīng)濟(jì)生活中, 受到資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則的支配, 公司不得不借助科層制以連續(xù)地、精確地并盡可能以更高的效益和更快的速度處理它的業(yè)務(wù)公共生活領(lǐng)域中, 報(bào)刊等社會(huì)輿論不僅在內(nèi)部形成了分工明確、動(dòng)作有序的機(jī)制, 而且在外部也越來(lái)越與科層化的國(guó)家相互信賴, 并受著經(jīng)過(guò)專業(yè)訓(xùn)練的各類活動(dòng)家或黨派官員的指導(dǎo), 同時(shí), 社會(huì)公共空間也日益官僚體制化。所有這些得出一個(gè)結(jié)論以形式合理性為核心的科層制是現(xiàn)代工業(yè)化社會(huì)中占主導(dǎo)地位的理想模型。

　　3. 科層制的典型特征

　　具體地說(shuō), 以形式合理性原則為核心的理性科層制具有這樣幾個(gè)方面的特征第一, 等級(jí)制�？茖又平M織擁有一大批官員, 其中對(duì)每個(gè)人的權(quán)威與責(zé)任都有明確的規(guī)定, 這些官員的職位按等級(jí)制的原則依次排列, 部屬必須接受主管的命令與監(jiān)督, 上下級(jí)之間的職權(quán)關(guān)系嚴(yán)格按等級(jí)劃定。第二, 非人格化。官員之間消除了人身依附關(guān)系。由于權(quán)力來(lái)源不是出自血統(tǒng)的或世襲的因素, 而是源于建立在實(shí)踐理性基礎(chǔ)上的形式法學(xué)理念和形式法律規(guī)定的制度, 所以, 官員的工作和利益不是由他的上司的個(gè)人好惡決定的, 而是取決于制度所規(guī)定的行動(dòng)的程序化、客觀化, 他的年資、工作經(jīng)驗(yàn)、責(zé)任心和敬業(yè)精神等等都可以在形式上加以量化。這樣一來(lái), 個(gè)人的服從對(duì)象不再是擁有特定職務(wù)的個(gè)人,而是個(gè)人擁有的特定職務(wù), 換句話說(shuō), 他為客觀的非個(gè)人的組織和組織目標(biāo)服務(wù)。第三, 規(guī)則化。科層制組織的運(yùn)行, 包括成員間的活動(dòng)與關(guān)系都受規(guī)則限制。也就是說(shuō), 每位成員都了解自己所必須履行的崗位職責(zé)及組織運(yùn)作的規(guī)范。因此, 科層制組織所采取的手段能最有效地實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo), 領(lǐng)導(dǎo)人一時(shí)產(chǎn)生的錯(cuò)誤想法或已經(jīng)不再適用的程序, 都不大可能危害組織的發(fā)展。第四, 專門化。在科層制組織中, 作業(yè)是根據(jù)工作類型和目的進(jìn)行劃分的, 具有很清楚的職責(zé)范圍, 它科學(xué)地劃分了每一工作單元, 刪除了那些無(wú)用的重復(fù)工作, 并考慮到職能交*的必要。各個(gè)成員將接受組織分配的活動(dòng)任務(wù)并按分工原則專精于自己崗位職責(zé)的工作。第五, 技術(shù)化�？茖咏M織中的成員憑自己的專業(yè)所長(zhǎng)、技術(shù)能力獲得工作機(jī)會(huì), 享受工資報(bào)酬。重視專家在決策中的作用并運(yùn)用大量的技術(shù)論證手段。

　　二、當(dāng)前我國(guó)縣級(jí)政府管理體制的弊端

　　當(dāng)前我國(guó)縣級(jí)政府管理體制并不同于韋伯的理性科層制, 而是一種發(fā)展不充分的科層制, 科層制的諸多優(yōu)勢(shì)并未完全發(fā)揮出來(lái)。我國(guó)縣級(jí)政府管理體制還存在諸多弊端, 主要有以下幾個(gè)方面

　　1. 縣級(jí)政府財(cái)政體制尚不健全

　　縣級(jí)政府財(cái)政體制為縣級(jí)政府完全公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)奠定了必需的物質(zhì)基礎(chǔ)�？h級(jí)財(cái)政一直是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和運(yùn)行中的核心問(wèn)題, 直接關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和“ 三農(nóng)” 問(wèn)題的解決。當(dāng)前, 我國(guó)縣級(jí)政府財(cái)政體制仍不健全, 主要體現(xiàn)在

　　第一, “ 分稅制”下, 縣級(jí)政府財(cái)政收人逐漸萎縮。年國(guó)家實(shí)行的“ 分稅制”仍然未完全擺脫集中管理體制的思維, 國(guó)家實(shí)行財(cái)力高度集中于中央和上級(jí)的政策, 將主要稅種增值稅的劃為中央收人, 而留給地方的只是一些征收成本較高的小稅種�？疾旄鞣N國(guó)家財(cái)政體制后, 我們發(fā)現(xiàn), 在實(shí)行分稅財(cái)政體制的國(guó)家里, 中央適當(dāng)集中財(cái)權(quán)是普遍的做法, 但省以下地方政府的財(cái)政體制關(guān)系則不盡相同。“ 分稅制” 的最初意圖在于扭轉(zhuǎn)過(guò)去中央財(cái)政收人比重過(guò)低、中央宏觀調(diào)控能力難以發(fā)揮的局面, 本符合分級(jí)財(cái)政體制正常運(yùn)行的基本要求, 但其負(fù)面效應(yīng)是引發(fā)了財(cái)政向上集中的慣性, 省級(jí)和市級(jí)政府在中央集中一部分縣鄉(xiāng)增值稅、消費(fèi)稅收人的基礎(chǔ)上, 又對(duì)共享收人和地方固定收人進(jìn)行分成, 再次對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政進(jìn)行集中, 因此, 處于基層的縣鄉(xiāng)財(cái)政成為層層集中的對(duì)象。再加上我國(guó)“ 金字塔”式的層級(jí)結(jié)構(gòu), “ 市管縣”體制下, 縣級(jí)政府財(cái)政結(jié)算直接受制于地級(jí)市。而很多地級(jí)市基于自身利益的考慮實(shí)施“ 市刮縣” 、“ 市吃縣” 的財(cái)政政策, 要求縣級(jí)財(cái)政無(wú)條件支持上級(jí)政府的財(cái)政需要以及市級(jí)政府建設(shè)。因此, 縣級(jí)財(cái)政收人嚴(yán)重受限, 日益萎縮�？h級(jí)政府財(cái)政收人的逐漸萎縮是縣級(jí)政府財(cái)政困境的根本原因。

　　第二, 財(cái)權(quán)事權(quán)脫節(jié), 財(cái)政赤字難以消除。由于年的“ 分稅制”財(cái)政體制改革主要只是涉及收人的部分, 沒(méi)有界定各級(jí)地方政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán), 許多應(yīng)由上級(jí)政府負(fù)擔(dān)的財(cái)政支出往往被下放到下級(jí)政府, 以上的財(cái)權(quán)集中到中央和省市,而的事權(quán)下放到縣, 比如九年制義務(wù)教育, 本應(yīng)由中央和省級(jí)財(cái)政承擔(dān)相當(dāng)比重, 但現(xiàn)實(shí)卻是縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)了絕大部分, 而且由于人口規(guī)模擴(kuò)大和相關(guān)支出因素價(jià)格上升較快, 所需資金膨脹更快,從而拖累了縣鄉(xiāng)財(cái)政。例如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)長(zhǎng)期以來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足, 欠債累累,而中央政策號(hào)召解決“ 三農(nóng)” 問(wèn)題必須首先突破基礎(chǔ)設(shè)施薄弱這個(gè)瓶頸, 但單*縣鄉(xiāng)財(cái)政是無(wú)能為力的。這種“ 中央和省出政策, 下面縣區(qū)出資金和配套” 的狀況導(dǎo)致了縣級(jí)財(cái)政支出困難, 財(cái)政赤字難以消除。

　　第三, 機(jī)構(gòu)膨脹, 人員臃腫, “ 吃飯財(cái)政”壓力巨大。一方面, 縣級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變尚不到位, 仍然是原來(lái)意義上的“ 全能型”政府, 管了許多不該管也管不好的事務(wù)另一方面, 縣級(jí)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置并不是完全根據(jù)自身的需要, 而是為了保持與上級(jí)市政府的對(duì)口, 由此導(dǎo)致了縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)膨脹、人員臃腫的問(wèn)題特別突出, “ 僧多粥少” , 吃空了財(cái)政。縣級(jí)政府財(cái)政困境是由其體制方面的深層原因造成的,因此, 改革縣級(jí)政府管理體制已經(jīng)迫在眉睫。

　　2. 縣級(jí)政府條塊結(jié)構(gòu)仍不完善

　　地方政府的條塊結(jié)構(gòu)是由“ 條條” 和“ 塊塊”結(jié)構(gòu)相互交織、縱橫交錯(cuò)而成, 是由中央集權(quán)制和地方公共管理的需要所決定的。“ 條條”是指不同層級(jí)的地方政府之間上下貫通的職能部門或機(jī)構(gòu), 也包括部門、機(jī)構(gòu)與其直屬的企事業(yè)的單位“ 塊塊”則是指每一級(jí)地方政府內(nèi)部按照管理內(nèi)容劃分不同部門或機(jī)構(gòu)。“ 條條”與“ 塊塊”相結(jié)合是中國(guó)地方政府管理的一個(gè)主要特征。“ 條條”強(qiáng)調(diào)的是政令的上下一致和暢通, 要求地方政府不折不扣地嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)政府的決策或政策“ 塊塊”管理所強(qiáng)調(diào)的是一級(jí)政府的獨(dú)立與完整, 以及內(nèi)部各部門相互之間的協(xié)調(diào)與配合, 注重的是地方綜合事務(wù)的管理。

　　目前, 縣級(jí)政府的條塊結(jié)構(gòu)仍然存在諸多不夠完善的地方。在“ 塊塊”結(jié)構(gòu)方面, 突出的問(wèn)題主要有縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置方面過(guò)于追求與上級(jí)行政部門的“ 對(duì)口” , 并且互相攀比, 導(dǎo)致各縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置雷同, 機(jī)構(gòu)膨脹現(xiàn)象嚴(yán)重縣級(jí)政府普遍重視經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)的調(diào)整, 而輕視社會(huì)管理部門和政治管理機(jī)構(gòu)的改革, 導(dǎo)致后兩者功能不足。如“ 非典” 期間衛(wèi)生部門應(yīng)對(duì)措施難到位就暴露了社會(huì)管理性機(jī)構(gòu)改革的滯后縣級(jí)政府部門機(jī)構(gòu)之間仍存在職能重疊、權(quán)限不清的問(wèn)題, 導(dǎo)致部門之間互相爭(zhēng)實(shí)權(quán)、搶利益、輕協(xié)調(diào)、推責(zé)任、避義務(wù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)管理部門之間缺乏平衡和協(xié)調(diào), 突出表現(xiàn)在各部門之間財(cái)政預(yù)算差別較大。

　　在“ 條條”結(jié)構(gòu)方面, 縣級(jí)政府的不足之處主要表現(xiàn)在“ 條條” 關(guān)系的界定及機(jī)構(gòu)的分類不合理。“ 條條”關(guān)系最初是由于中央政府的某些專有權(quán)向下級(jí)延伸, 或是中央政府與地方政府乃至地方政府上下級(jí)間存在某些交*性質(zhì)的共有權(quán)而形成的。膽是目前縣級(jí)政府“ 條條”結(jié)構(gòu)中存在由于部門自身利益而設(shè)置的機(jī)構(gòu), 導(dǎo)致“ 條塊”關(guān)系難以理順在受雙重領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)中, 主管和協(xié)管的職能不清,權(quán)限不明縣級(jí)政府與企業(yè)、與社會(huì)關(guān)系未能理清, 政府“ 辦企業(yè), 辦社會(huì)” 的現(xiàn)象仍然存在“ 條條”結(jié)構(gòu)在各地的機(jī)構(gòu)和編制雷同, 互相攀比, 引發(fā)機(jī)構(gòu)膨脹。

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　　3. 縣級(jí)政府權(quán)力運(yùn)行具有人格化傾向

　　雖然從形式上看, 我國(guó)各級(jí)行政組織已經(jīng)建立了完備的層級(jí)化與部門化的體制, 但實(shí)際上行政組織的權(quán)力運(yùn)行仍呈現(xiàn)出嚴(yán)重的人格化傾向, 關(guān)系、人情往往代替制度和規(guī)則成為行政權(quán)力運(yùn)行的依據(jù), 縣級(jí)政府管理體制中占支配地位的權(quán)威體系是人情倫理以及“ 開(kāi)明”領(lǐng)導(dǎo), 而不是法律規(guī)章以及制度。由于縣級(jí)政府所處的行政環(huán)境以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主, 而以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)社會(huì)最大的特點(diǎn)是一個(gè)人情社會(huì)、關(guān)系社會(huì)。在這樣的社會(huì)里, “ 關(guān)系對(duì)于獲取利益均至關(guān)重要” 川。因此, 在縣級(jí)行政系統(tǒng)中就形成了各異的特殊關(guān)系網(wǎng), 并且破壞著正式的規(guī)章制度, 不僅如此, 這種特殊關(guān)系網(wǎng)還往往成為個(gè)別縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)推行其“ 權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)” 的有力手段。由于受“ 官本位”和人治思想的影響, 縣級(jí)政府工作人員關(guān)注的不是與行政權(quán)力相關(guān)的法律制度, 而是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的喜好, 有時(shí)甚至工作內(nèi)容都會(huì)隨著上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的興趣和注意力而轉(zhuǎn)變, 他們構(gòu)建的這種關(guān)系網(wǎng)往往就成為其加官晉爵的階梯。

　　縣級(jí)政府權(quán)力運(yùn)行人格化傾向除了表現(xiàn)在權(quán)威來(lái)源于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo), 還表現(xiàn)在決策制定和執(zhí)行上往往由“ 一把手”說(shuō)了算, 縣級(jí)政府的法令和政策往往受到領(lǐng)導(dǎo)人意志的左右, 法律執(zhí)行的效果往往因人而異, 甚至出現(xiàn)“ 以情代法” 、“ 以人代法” 的情況。在這種決策體制下, 縣級(jí)政府的政策就良芳不齊, 政府的政策和規(guī)劃也缺乏連續(xù)性, 出現(xiàn)了“ 人興政舉,人亡政息”的局面。往往一個(gè)精明強(qiáng)干的行政首長(zhǎng)能夠制定科學(xué)合理的法令和政策, 并帶動(dòng)一方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 而如果繼任的行政首長(zhǎng)能力不強(qiáng), 缺乏發(fā)展的思路和魄力, 于是該地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往會(huì)陷人困境和停滯。行政首長(zhǎng)將權(quán)力集于個(gè)人一身, 決策過(guò)程中下級(jí)工作人員不敢發(fā)表個(gè)人看法, 同時(shí)也缺乏專家委員會(huì)等智囊團(tuán)的輔助決策, 決策的科學(xué)性和可行性就大打折扣。

　　縣級(jí)政府權(quán)力運(yùn)行的人格化傾向再一個(gè)表現(xiàn)就是縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性, 以及組織活動(dòng)的非理性和缺乏效率。“ 行政機(jī)關(guān)習(xí)慣于在極小的范圍內(nèi)秘密決定重大的行政組織制度, 如中央與地方財(cái)政的劃分、行政機(jī)構(gòu)改革等。在這種行政組織的過(guò)程中, 個(gè)人意志的影響和外界的干預(yù)也就不可避免”。政府機(jī)構(gòu)的增設(shè)、撤并、規(guī)格、隸屬關(guān)系等不是按有關(guān)組織法的規(guī)定進(jìn)行科學(xué)論證, 而是以“ 長(zhǎng)官意志”為轉(zhuǎn)移, 因此常常導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、職能交*、權(quán)責(zé)不清。

　　4. 縣級(jí)政府人事管理體制不健全

　　如前所述, 縣級(jí)政府所處行政生態(tài)圈的經(jīng)濟(jì)環(huán)境一般是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì), 因此傳統(tǒng)的農(nóng)耕文明也深深地影響著縣級(jí)政府的管理。農(nóng)耕文明一個(gè)突出的特征就是重視經(jīng)驗(yàn)在勞作中的作用, 而縣級(jí)政府人事管理體制中重經(jīng)驗(yàn)輕技術(shù)的價(jià)值取向正是這種農(nóng)耕文明的投射。一方面, 雖然我國(guó)已經(jīng)在大力推行公務(wù)員考試, 提高行政人員的科學(xué)素質(zhì), 但這種舉措在我國(guó)縣組政府人事管理體制中的實(shí)際運(yùn)用還有差距, 縣級(jí)政府中公務(wù)員的甄選更多地受領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意志的影響, 憑關(guān)系*領(lǐng)導(dǎo)推薦任命的居多另一方面, 在具體的行政工作中, 工作人員也更多地相信個(gè)人的經(jīng)驗(yàn), 往往依據(jù)以前的傳統(tǒng)習(xí)慣、已有慣例來(lái)開(kāi)展工作。這就造成了對(duì)技術(shù)人才的忽視,技術(shù)人才在縣級(jí)政府中的構(gòu)成比例較低。

　　韋伯的科層制一直特別重視專業(yè)技術(shù)人員的重要作用, 認(rèn)為這是提高行政效率的關(guān)鍵性因素之一。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 尤其是我國(guó)已于年加人, 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn), 因此我國(guó)縣級(jí)政府專業(yè)技術(shù)人才缺乏的矛盾就更加突出。一般而言, 我國(guó)縣級(jí)政府稀缺的專業(yè)技術(shù)型人才主要包括懂得現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)方面的人才懂得現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)方面的專家了解現(xiàn)代財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)與運(yùn)作方面的專家, 等等�？陀^方面, 縣級(jí)政府技術(shù)型人才的缺乏與當(dāng)?shù)卮蟮慕?jīng)濟(jì)環(huán)境有密切關(guān)系, 一般而言, 縣級(jí)地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況相對(duì)于大中城市顯得較為落后, 在受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)人才高度流動(dòng)的今天,縣級(jí)政府是很難留住高素質(zhì)技術(shù)型人才的。即使用高薪留住了這些技術(shù)型人才, 縣級(jí)政府還面臨著如何創(chuàng)造優(yōu)良的給予技術(shù)型人才施展才華的寬松環(huán)境的問(wèn)題。

　　三、基于完善科層制的縣級(jí)政府管理體制創(chuàng)新途徑

　　雖然韋伯的科層制并非盡善盡美, 許多西方學(xué)者早就深刻地指出其所含有的深層矛盾和問(wèn)題, 但就目前的情況來(lái)看, 尚無(wú)一種更完善的體制設(shè)計(jì)可以完全取代科層制, 世界各國(guó)的政府結(jié)構(gòu)還是無(wú)法完全摒棄科層制而另起爐灶。因此, 就我國(guó)發(fā)展尚不充分的科層制而言, 進(jìn)一步完善科層制, 充分挖掘科層制的合理性因素就更是創(chuàng)新縣級(jí)政府管理體制的現(xiàn)實(shí)選擇。

　　1. 借鑒理性原則, 逐步消減人治色彩

　　形式合理性是韋伯科層制理論的精髓, 同時(shí),理性原則是科層制的主導(dǎo)原則。這一原則與整個(gè)工業(yè)革命建立在精密科學(xué)基礎(chǔ)上的時(shí)代精神相一致,與泰勒的科學(xué)管理思想相一致。首先, 要逐步確立制度的權(quán)威性�？茖又谱非蟮男问胶侠硇允拐�府管理逐步擺脫了對(duì)個(gè)人的依附, 行政人員服從的最高權(quán)威是制度。而具備合法性的制度是人類集體智慧的結(jié)晶, 是人類理性協(xié)商的成果。以此為最高權(quán)威, 有利于確保行政管理價(jià)值取向的合理合法性, 有利于保證管理過(guò)程的穩(wěn)定性, 從而實(shí)現(xiàn)行政管理的高效性。其次, 要保證機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性。解決我國(guó)縣級(jí)政府中“ 條塊”結(jié)構(gòu)的深層問(wèn)題, 關(guān)鍵在于遵循理性原則, 確�？h級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置合乎客觀規(guī)律, 符合社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要, 具有科學(xué)性。機(jī)構(gòu)設(shè)置不能“ 因人設(shè)崗” 、盲目增減, 而應(yīng)該從結(jié)構(gòu)一功能主義的視角重新審視政府機(jī)構(gòu)存在的合理性。“ 職能轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的前提、基礎(chǔ)和關(guān)鍵” , “ 職能決定機(jī)構(gòu)的規(guī)律, 內(nèi)在規(guī)定了政府的改革必須以轉(zhuǎn)變職能為前提、基礎(chǔ), 牢牢抓住轉(zhuǎn)變職能這個(gè)關(guān)鍵” , 而政府職能的轉(zhuǎn)變應(yīng)該符合科學(xué)規(guī)律。

　　2. 借鑒規(guī)范化原則, 規(guī)范權(quán)力運(yùn)行

　　理性科層制具有非常規(guī)范的結(jié)構(gòu)體系, 它通過(guò)嚴(yán)密的等級(jí)結(jié)構(gòu)進(jìn)行控制, 按專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行權(quán)力分層、職位分等、層層節(jié)制、環(huán)環(huán)相扣、秩序井然, 嚴(yán)格的權(quán)力運(yùn)行程序使一切都統(tǒng)一在一個(gè)法則系統(tǒng)之內(nèi)。同時(shí), 非人格化秩序的確立, 使行政管理的每一個(gè)步驟都源于法規(guī), 從而擺脫了長(zhǎng)官意志, 保證了體制的規(guī)范性和連續(xù)性。

　　第一, 優(yōu)化縣級(jí)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)。這包括優(yōu)化其靜態(tài)和動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)兩方面, 在前一方面, 可以仿效“ 行政三分制”的成功模式在縣級(jí)政府中推進(jìn)分權(quán)與制約, 具體包括在縣級(jí)政府之中設(shè)立若干決策局。決策局執(zhí)掌決策權(quán)力, 其基本職責(zé)在于真正代表民意, 并依據(jù)環(huán)境的變化, 做出科學(xué)合理的決策, 以增進(jìn)社會(huì)及民眾的總體福利。在縣級(jí)政府決策局之下, 設(shè)立相應(yīng)的決策執(zhí)行局。執(zhí)行局的責(zé)任在于通過(guò)公共行政權(quán)的有效運(yùn)用, 使決策局的決策從靜態(tài)走向動(dòng)態(tài), 由觀念變?yōu)樾袆?dòng)。再次, 在建立決策局和執(zhí)行局的同時(shí), 設(shè)立監(jiān)察局, 監(jiān)察局的責(zé)任是通過(guò)行使監(jiān)督權(quán), 保證公共決策的公共性、科學(xué)性。在動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)方面, 要注重行政權(quán)力運(yùn)行的回應(yīng)性, 在權(quán)力運(yùn)用過(guò)程中注重行政效率的追求, 并且以顧客為導(dǎo)向注重縣級(jí)政府行政力的運(yùn)用結(jié)果, 改善縣級(jí)政府績(jī)效。

　　第二, 建立健全縣級(jí)政府權(quán)力運(yùn)行多元主體監(jiān)督機(jī)制。絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗, 不受監(jiān)督的權(quán)力必然出現(xiàn)“ 出軌” , 因此, 有必要建立健全縣級(jí)政府權(quán)力運(yùn)行多元主體監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督的主體應(yīng)該廣泛包括黨的監(jiān)督縣級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)監(jiān)督司法機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督輿論監(jiān)督群眾監(jiān)督。借鑒責(zé)任制原則, 確保財(cái)、事權(quán)有效統(tǒng)一縣級(jí)政府財(cái)政是開(kāi)展公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)的物質(zhì)基礎(chǔ), 財(cái)權(quán)是實(shí)現(xiàn)事權(quán)的前提和基礎(chǔ),而事權(quán)是擁有財(cái)權(quán)的依據(jù)和目的。

　　因此, 有多少事權(quán)就賦予多大的財(cái)權(quán), 實(shí)現(xiàn)事權(quán)和財(cái)權(quán)的有效統(tǒng)一是科層制責(zé)任制原則的基本要求。要改善我國(guó)縣級(jí)政府當(dāng)前的財(cái)政狀況, 首先就要求重新厘清縣級(jí)政府與市級(jí)政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在事權(quán)方面的責(zé)任。科學(xué)、合理劃分各級(jí)政府間的事權(quán)是理順各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)。重新劃分事權(quán), 不可避免地要轉(zhuǎn)變縣級(jí)政府職能, 實(shí)現(xiàn)政企政事政社分開(kāi), 使政府職能復(fù)位。按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求, 明確界定政府、企業(yè)、事業(yè)和社會(huì)中介組織的責(zé)任, 把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面上來(lái), 使政府職能“ 官?gòu)?fù)原位” 。其次, 要進(jìn)一步完善分稅制, 調(diào)整中央、省市政府與縣級(jí)政府的財(cái)政關(guān)系, 明晰上級(jí)政府對(duì)縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的責(zé)任。要大幅度地增加對(duì)縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模, 并實(shí)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。在批復(fù)決算時(shí),要真正按照規(guī)范化、程序化、制度化、公式化的原則, 充分考慮各地的實(shí)際困難, 有目的、有重點(diǎn)、有規(guī)劃地解決一些在預(yù)算執(zhí)行中難以解決的問(wèn)題。在建立對(duì)縣級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度體系時(shí), 既要從總體上加大轉(zhuǎn)移支付的范圍和數(shù)量, 又要以立法的形式對(duì)縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付制度的方式、資金撥付、監(jiān)督管理, 做出具體規(guī)定, 確保各環(huán)節(jié)有法可依, 以提高透明度和規(guī)范性。同時(shí), 省級(jí)財(cái)政在完善各項(xiàng)專項(xiàng)政策性補(bǔ)助的基礎(chǔ)上, 還應(yīng)加大補(bǔ)助資金向縣級(jí)財(cái)政的傾斜, 以緩解縣級(jí)財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)、維護(hù)穩(wěn)定等方面的壓力。另外, 省級(jí)財(cái)政還應(yīng)適當(dāng)調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)政能力的差距, 降低財(cái)力較富裕地區(qū)的稅收增量返還, 增加對(duì)財(cái)力較薄弱地區(qū)的稅收增量返還, 逐步實(shí)現(xiàn)各地的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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