中國構(gòu)建服務(wù)型政府:背景、障礙及對策分析

　　長期以來，我國政府行政管理重管制而忽視服務(wù)，政府本位，官本位的行政模式成為以往管制型政府的基本特質(zhì)�，F(xiàn)代民主政治的邏輯和現(xiàn)代社會的實踐表明，服務(wù)更能體現(xiàn)現(xiàn)代政府的本質(zhì)。筆者看來，服務(wù)型政府

　　是指以民本位、社會本位為理念，以市場化、社會化改革為導(dǎo)向，為社會和公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的新型政府管理模式。服務(wù)型政府強調(diào)親市場化、親民化，強調(diào)政府與社會其他主體共同合作，旨在于實現(xiàn)政府的良治

　　與善治。相對以往的管制型政府，服務(wù)型政府是更符合當(dāng)前中國的行政生態(tài)環(huán)境的政府管理模式。

　　第一部分 建立服務(wù)型政府的背景

　　服務(wù)型政府可以說是對傳統(tǒng)管制型政府的超越與替代。服務(wù)型政府的建立，不僅意味著政府自身的變革，同時意味著政府與市場、企業(yè)和社會關(guān)系的重塑;不僅表明政府職能的轉(zhuǎn)變、機構(gòu)的增減，而且暗含著政府管理模式的徹底轉(zhuǎn)型。服務(wù)型政府的構(gòu)建有其深刻的實現(xiàn)背景:

　　(一)市場化改革的推動:經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化必然要求上層建筑的相應(yīng)變化。市場經(jīng)濟的發(fā)展是促進(jìn)我國政府構(gòu)建服務(wù)型政府最基本的動因。從1992年我國確立建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)到現(xiàn)在，我國的市場經(jīng)濟體系己經(jīng)基本確立并逐步趨于完善。經(jīng)濟市場化要求市場機制導(dǎo)入后，市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用，與此同時，政府逐漸從微觀領(lǐng)域退出，主要在公共領(lǐng)域發(fā)揮作用，因為"傳統(tǒng)時期的政府職能角色的作用已經(jīng)隨著市場和社會以及其他公共空間的出現(xiàn)而減弱，政府獨享的管理職能己部分被市場和社會分割。"[1]市場經(jīng)濟是多元主體公平競爭并相互博弈的經(jīng)濟。它通過競爭、價格及優(yōu)勝劣汰機制調(diào)節(jié)資源配置，并趨于最優(yōu)化。實踐證明，市場經(jīng)濟是一種更能激發(fā)參與主體積極性和創(chuàng)造性的資源配置方式。它要求充分尊重和維護市場參與主體的合法權(quán)益。同時，它要求合理界定政府與市場的作用場域，或者說要求政府從市場、企業(yè)與社會自身能做好的微觀領(lǐng)域中退出，并把精力集中于社會與公眾所迫切需要的公共服務(wù)上來。另外，我國在2001年加入WTO，這標(biāo)志著我國融入全球化的步伐加快。入世的本質(zhì)是我國經(jīng)濟市場化的進(jìn)一步深化，它對政府的職能實現(xiàn)形式提出了新的更高的要求。入世要求政府按國際通行規(guī)則辦事，政府不僅要為本國企業(yè)提供服務(wù)，而且要為跨國公司提供同等服務(wù);不僅要治理本國市場失靈，而且要參與治理全球市場失靈。眾所周知，入世更多的是對政府的約束，政府必須積極回應(yīng)外部挑戰(zhàn)，建立與市場經(jīng)濟相符合的政府管理模式。但是，我國政府仍管了許多不該管，管不了，也管不好的事，而許多需要政府管的事卻沒有管，造成政府角色的"越位"，"錯位"，"空位"。已有的政府管理模式仍不適應(yīng)全球化條件下市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。因此，"解決政府管理與市場經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾成為我國政府構(gòu)建服務(wù)型政府的基本動力。

　　(二)政府民本行政意識的覺醒:多年來，我國政府一直主導(dǎo)著國家經(jīng)濟建設(shè)，取得了巨大成就。但是，SARS危機以及層出不窮的生產(chǎn)安全問題對民眾的生命財產(chǎn)安全造成了重大損失，以往片面追求GDP，重物不重人的觀念開始遭到政府摒棄，取而代之的是以民為本的行政理念。民本行政就是政府行政以民為本，而不是以自身利益為出發(fā)點。從政治層面看，公眾與政府是委托人與代理人之間的關(guān)系，政府是公眾和社會實現(xiàn)自身利益的手段，政府官員是公仆而不是主人;從經(jīng)濟層面看，市場經(jīng)濟條件下，市場代替政府成為資源配置的主要方式，經(jīng)濟活動的主體是非官方主體， 政府通過提供各種制度安排等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)來履行自己的職能，并以此獲得公眾的信任與支持。市場經(jīng)濟的發(fā)展使得公民"主人"與"納稅人"雙重身份凸現(xiàn)，政府職位也日益職業(yè)化。民本行政要求政府拋棄那些不顧經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律，不顧公眾意愿的急功近利的政績觀;要求政府將社會公共利益和公眾訴求置于自身利益之上。真正做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀，為公眾和社會的自我發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。民本行政是現(xiàn)代政府行為的價值理念與追求。它體現(xiàn)了我國社會主義政府的本質(zhì)。"我們的政府是人民政府，政府工作的根本宗旨是為人民服務(wù)，對人民負(fù)責(zé)。"，"必須經(jīng)過深化行政管理體制改革，提高行政管理的水平，充分體現(xiàn)人民政府以民為本的本質(zhì)特征。"[2]服務(wù)型政府是民本行政的具體體現(xiàn)。政府服務(wù)的過程可以看作是政府為公眾和社會提供公共服務(wù)或改善公共服務(wù)質(zhì)量的過程。服務(wù)型政府的出發(fā)點和歸宿都以民為本，并將自身價值寓屬于為民服務(wù)、關(guān)注民生之中。中共十六大提出的建立行為規(guī)范，運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，公正透明，廉潔高效的行政管理體制以及"三個代表"中的"代表最廣大人民根本利益"的要求政府管理從"政府本位"和"宮本位"轉(zhuǎn)變到"社會本位"和"民本位"。

　　(三)西方政府改革運動的實踐：發(fā)端于上個世紀(jì)70年代的西方政府改革運動，對世界范圍內(nèi)各國的行政改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。新公共管理是這場運動的代名詞，"主要有三個方面做法:重新調(diào)整政府與社會，政府與市場關(guān)系，減少政府職能;盡可能實現(xiàn)社會自治，利用市場和社會來提供公共服務(wù);改革政府內(nèi)部體制，引進(jìn)競爭機制，以提高政府部門的工作效率和為社會服務(wù)的質(zhì)量。"[3]。它強調(diào)引進(jìn)企業(yè)管理中善待消費者，注重服務(wù)質(zhì)量和水平的理念，將公民視為政府服務(wù)的對象，強調(diào)"顧客至上"。我國的政府改革以市場化為導(dǎo)向，而市場經(jīng)濟條件下政府職能或多或少存在共性，西方政府改革的實踐與理論至少為我國政府改革提供了新的視野。但是，有許多政府官員片面追求市場化，甚至將某些政府應(yīng)該承當(dāng)公共職能當(dāng)作負(fù)擔(dān)推給市場，導(dǎo)致市場化背后的政府不作為。中國政府要在總結(jié)自身改革經(jīng)驗教訓(xùn)的同時，學(xué)習(xí)和借鑒西方發(fā)達(dá)國家改革的成功經(jīng)驗，但不能機械照搬。

　　第二部分 我國建立服務(wù)型政府的障礙

　　服務(wù)型政府的建立過程同時也就是原有管制型政府逐步解構(gòu)的過程，政府管理模式的重建不是單純的機構(gòu)增減，也不只是管理手段的簡單轉(zhuǎn)換，而是政府的轉(zhuǎn)型。在這個艱難的轉(zhuǎn)型過程申，原有政府管理觀念、管理體制及管理萬式的慣性已成為構(gòu)建服務(wù)型政府的巨大障礙。

　　(一)理念上的障礙—— 官本位、政府本位思想根深蒂固。政府管理理念，管理體制及管理方式不是相互隔離，而是"三位一體"。政府管理理念居于核心位置，政府管理體制則緊密體現(xiàn)和保護政府管理理念，政府管理萬式則居于最外層是對前面兩者的外在體現(xiàn)。理念是行動的先導(dǎo)，"沒有一種新的觀念，新的理念指導(dǎo)行動，中國的公共行政要取得進(jìn)展是不可能的。"[4]，所以政府的管理理念對政府管理起著非常重要的作用。計劃經(jīng)濟條件下形成的官本位，政府本位思想在許多官員腦海中可以說是根深蒂固。政府及其官員視自身為中心，追求無限權(quán)力，傾向于將企業(yè)、社會組織視為政府的從屬物。·他們認(rèn)為政府的職責(zé)就是"管"，就是管人，管企業(yè)，管市場，重管制而輕服務(wù)。因此，以管制為基調(diào)的全能型政府便應(yīng)運而生。由于一切都圍繞政府而展開，政企不分，政事不分，政社不分便有了其內(nèi)在生成邏輯。在官本位，政府本位理念的指引下，政府的職能邊界沒有界限，政府的責(zé)任意識無從談起。政府自覺或不自覺的干預(yù)市場正常運行，介入企業(yè)微觀經(jīng)營管理，"侵蝕社會組織的自主治理等。政府官本位，政府本位的管理壓抑了社會主體的積極性，窒息了社會的發(fā)展空間。因此，政府宮本位，政府本位的陳舊理念與市場經(jīng)濟條件下服務(wù)型政府的要求是格格不入的。

　　(二)體制上的障礙----原有管制型政府的體制。慣性行政體制從結(jié)構(gòu)上包括政府權(quán)責(zé)體系(政府職能)，政府組織結(jié)構(gòu)體系以及政府運行機制。政府職能和政府組織結(jié)構(gòu)是政府行政體制的靜態(tài)方面，政府運行機制則是政府行政體制的動態(tài)方面。行政體制承接行政理念和行政方式，是行政理念的物質(zhì)外殼，是同時行政方式的內(nèi)核�？梢姡�行政體制較行政理念來說更為關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，計劃經(jīng)濟條件下形成的管制型政府的體制慣性是市場經(jīng)濟條件下建立服務(wù)型政府的主要障礙，以下從行政體制的靜態(tài)和動態(tài)兩個層而來分析。從行政體制的靜態(tài)萬面看:其一，政府與其他社會主體關(guān)系不順，政府職能不清。計劃經(jīng)濟時期，國家與社會高度整合，政治與經(jīng)濟高度一元化，實行行政命令主導(dǎo)型經(jīng)濟。政府對社會經(jīng)濟實行高度集中的管理，對社會事務(wù)實行統(tǒng)包統(tǒng)攬，微觀管理功能太強而宏觀管理太弱。這種體制性慣性導(dǎo)致現(xiàn)今政府管理與市場經(jīng)濟發(fā)展的要求不相適。目前，政府與市場關(guān)系尚未理順，政企不分，政社不分的現(xiàn)象還廣泛存在，具體表現(xiàn)在：(1)政府過多干預(yù)市場。這實際上是政府介入了自己所不擅長的領(lǐng)域，結(jié)果是政府既違背了服務(wù)于市場的初衷，又使市場喪失了對資源起基礎(chǔ)性配置的地位。如盛行的地方保護主義就是其典型表現(xiàn)。許多地方政府以各種形式限制市場準(zhǔn)入，直接干預(yù)市場，造成全國大市場的分割，阻礙了生產(chǎn)要素的自由流動，最終是保護了落后的生產(chǎn)力，損害了公眾胸利益。(2)政企不分。政企分開在我國己經(jīng)取得了很大成就，但還未徹底分開。政企不分使企業(yè)不能成為自主決策，自我約束和自我發(fā)展的市場主體，不能靈活應(yīng)對市場的風(fēng)云變化。許多曾經(jīng)在計劃經(jīng)濟條件下風(fēng)光無限的企業(yè)在市場經(jīng)濟條件下卻陷入發(fā)展困境，其癥結(jié)就是政企不分。如果企業(yè)沒有自主的經(jīng)營管理權(quán)，就談不上接受政府的服務(wù)，因為政府對企業(yè)的服務(wù)必須以企業(yè)自主獨立及企業(yè)的內(nèi)在需要為前提。(3)政社不分。服務(wù)型政府要求政府與社會組織共同合作以達(dá)到良治，這要求政府與社會組織的各自作用疆域有適當(dāng)?shù)姆忠�。但實際上，我國的許多社會組織都與政府存在或明或暗的關(guān)系，都具有一定的官方色彩。這導(dǎo)致社會組織缺乏充分的自主自治性;同時也使政府陷入管理社會瑣事泥潭中。政社不分使得政府和社會的作用不能得到充分發(fā)揮，進(jìn)而使得政府還權(quán)于社會流于形式。其二，行政機構(gòu)設(shè)置不合理。行政機構(gòu)體系是政府行政的載體，機構(gòu)設(shè)置的狀況直接影響政府行政的效率�，F(xiàn)有的行政機構(gòu)沿自計劃經(jīng)濟年代所建立的部門型行政機構(gòu)體系，并有所改進(jìn)。"建立在計劃經(jīng)濟基礎(chǔ)上的行政管理體制，由于無所不包，無所不攬，導(dǎo)致政府規(guī)模龐大，機構(gòu)重疊，人員臃腫，本居高不下。"[5]從橫向上看，部門化過細(xì)部門間協(xié)調(diào)成本大，難以為公眾和社會提供無縫式服務(wù);從縱向上看，中間層級過多，難以迅速有效的回應(yīng)公眾和社會需要。從行政體制的動態(tài)萬面看:行政體制的動態(tài)方面即行政體制的運行機制，主要包括行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督。行政決策就是政府在兩種或兩種以上可能采取的作為或不作為的方案中作出選擇的行為。計劃經(jīng)濟時期形成的決策體制實質(zhì)上是種精英決策模式，各級行政決策者只對上級負(fù)責(zé)而不必對公眾負(fù)責(zé)。政府部門出于自身利益驅(qū)使，可能作出有損公共利益的決策。政府官員決策由于沒有有效的外部力量約束，“他們有意或無意地為自身的經(jīng)濟人所左右。”，因而“他們的行為實際上也不傾向于為最大限度地增進(jìn)共同利益而服務(wù)，而是依據(jù)自己獲得的信息和個人效用最大化原則來決策。“[6]行政決策民主化科學(xué)化程度不高，決策失誤是有發(fā)生，離充分體現(xiàn)民意，決策透明化的要求有很大差距。行政執(zhí)行與行政監(jiān)督的主體與行政決策的主體同一，導(dǎo)致行政執(zhí)行無力，行政監(jiān)督缺乏公正透明性。

　　(三)行政管理方式—— 嚴(yán)重滯后在市場化、信息化條件下，原有政府管理方式難以解決日益復(fù)雜化、多樣化的社會事務(wù)，具體表現(xiàn)在政府重行政而輕法治，重人工行政而輕電子政務(wù)，重內(nèi)部取向而輕外部取向。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，它不僅要求作為相對萬的公民個體、企業(yè)和社會組織守法，更要求政府守法。政府依法行政足依法治國的核心，因為政府行政實際上是公權(quán)力的運用，其影響的范圍、深度和廣度是其他社會或市場主體所不能比擬的。政府行政管理習(xí)慣于直接用行政手段，而忽視經(jīng)濟和法律手段，這實際上是行政權(quán)侵蝕公民權(quán)，政府行政重管制輕服務(wù)，是服務(wù)型政府不能認(rèn)同的。信息時代要求政府采取相應(yīng)舉措，運用信息技術(shù)提升政府服務(wù)水平和質(zhì)量。從我國實際情況來看，社會對政府信息的需求與政府信息的提供存在巨大的差距，"有很多信息無論就理論上還是實際利益衡量上，都應(yīng)對外公開，但未能公開，造成政府資源取得上的困難"，"我國政府掌握了80%以上的信息，"但因為信息公開的問題，許多信息得不到利用，從而導(dǎo)致信息資源的浪費。"[7]政府行政仍注重人工處理政務(wù)，而忽視電子行政，效率的低下是服務(wù)現(xiàn)政府所不能接受的。服務(wù)型政府強調(diào)外部取向與"顧客至上"，因而公眾和社會的滿意度決定政府服務(wù)的有效度。受原有政府管理方式的影響，政府注重行政過程、機構(gòu)、程序，而忽視行政目標(biāo)、項目、績效，這樣造成行政注重內(nèi)部投入和程序，而忽視行政目標(biāo)與結(jié)果，進(jìn)而導(dǎo)致回應(yīng)力低下。"

　　第三部分 我國建立服務(wù)型政府的對策

　　建立服務(wù)型政府是一個系統(tǒng)工程。針對建立服務(wù)型政府存在的障礙，筆者認(rèn)為，需要著重從如下萬面加強:

　　(一)加強以民為本的服務(wù)理念的教育。以民為本的服務(wù)理念是服務(wù)型政府的核心理念�，F(xiàn)代政府的本質(zhì)與價值在于為民眾服務(wù)，官員要切實克服官本位的陳舊理念，將為民服務(wù)作為自身行動的出發(fā)點，也只有轉(zhuǎn)變觀點才能適應(yīng)新形勢的需要，符合服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)在需要。具體方可通過相互交流，定期學(xué)習(xí)等形式，目的在于使政府官員牢固樹立以人民為本，為民服務(wù)的先進(jìn)理念。

　　(二)加快政府職能轉(zhuǎn)變。政府職能轉(zhuǎn)變是否到位，關(guān)系到服務(wù)型政府構(gòu)建的成敗。服務(wù)型政府不能只停留在觀念上，而要落實到職能轉(zhuǎn)變上，這實際上是重新界定政府職能范圍，再塑政府角色的過程。在政府與市場、企業(yè)、社會關(guān)系上，政府應(yīng)該是"掌舵者"而非"劃槳者"，"出于現(xiàn)代社會中民主和公民參與浪潮高漲，政府不可能借助自身的公共權(quán)力，強行整合多中心格局而成為單一中心格局并長期維持之。"[8]，而且"對政府事務(wù)的控制和實際去做這些事務(wù)，其間有根本的區(qū)別，同一個人或同一團體可能控制一切事情，但不可能做一切事務(wù);而且在很多情況下它企圖親自去做的事情愈少，它對一切事情的控制就愈完全。"[9]政府應(yīng)該從具體的生產(chǎn)者、參與者、監(jiān)控者轉(zhuǎn)變到服務(wù)者的身份上來，徹底實行政企，政事和政社分開，真正公共服務(wù)的職能。讓企業(yè)成為自經(jīng)營，自我發(fā)展和自我約束的經(jīng)濟單位，"讓事業(yè)步走向企業(yè)化管理過渡，讓社會中介組織徹底與政府脫鉤，真正實現(xiàn)自主自治。這一系列權(quán)力轉(zhuǎn)變過程，就是政府還權(quán)于民，轉(zhuǎn)變職能的過程，目的在于構(gòu)建服務(wù)于民的政府管理模式。

　　(三)加快政府機構(gòu)改革。如果政府職能轉(zhuǎn)變是政府轉(zhuǎn)型的本質(zhì)，那么政府機構(gòu)轉(zhuǎn)變則是政府轉(zhuǎn)變的形式。職能變了，機構(gòu)也要相適應(yīng)變化，否則不能實現(xiàn)真正的職能轉(zhuǎn)變。橫向上，要整合部門，以實現(xiàn)為公眾和社會提供無縫式服務(wù);縱向上，減少不必要的中間層次，簡化管理層次，以迅速回應(yīng)公眾需求。(四)建立民主科學(xué)的決策系統(tǒng)。政府耍樹立科學(xué)，民主的決策觀點，完善行政決策體制，健全信息收集處理系統(tǒng)，積極聽取專家意見，充分反應(yīng)民意。建立有效的外部約束機制，使公民真正掌握該約束機制的最終決策權(quán)。(五)轉(zhuǎn)變行政方式與手段。政府要從主要依靠行政方式轉(zhuǎn)變到主要依靠經(jīng)濟，法律手段，特別是要將自身置于法律的規(guī)范之下。積極推進(jìn)行電子政務(wù)提高行政效率將電子政府與服務(wù)型政府結(jié)合起來，以"實現(xiàn)善治，促進(jìn)善政"[10]。改變以往只注重內(nèi)部投入，而忽視結(jié)果的做法，引入目"標(biāo)管理，全面質(zhì)量管理，便政府真正對公眾和社會負(fù)責(zé)。