新中國(guó)之政務(wù)院與國(guó)務(wù)院的異同

來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)資源 2009-08-27 10:22:10

　　在共和國(guó)歷史上，政務(wù)院作為一個(gè)重要國(guó)家機(jī)關(guān)，對(duì)新中國(guó)政權(quán)的鞏固、國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)和地方人民政權(quán)的建立健全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展等都起了重大作用。

　　一、政務(wù)院是如何組建的

　　1949年9月22日，董必武在《中央人民政府組織法的草擬經(jīng)過(guò)及其基本內(nèi)容》中，對(duì)政務(wù)院名稱的由來(lái)作了說(shuō)明：“關(guān)于政務(wù)院的名稱，原來(lái)有人主張用國(guó)務(wù)院，但國(guó)務(wù)院包括軍事，不太合適;有人主張用行政委員會(huì)，但中央人民政府委員會(huì)是委員會(huì)，最高行政機(jī)關(guān)下還有指導(dǎo)性的委員會(huì)一級(jí)，其下還有各種委員會(huì)，這樣名稱容易混淆。至于部長(zhǎng)會(huì)議或部、會(huì)長(zhǎng)會(huì)議也不合乎我們的實(shí)際，在我們的最高行政機(jī)關(guān)中，部長(zhǎng)不一定是政務(wù)委員。所以最后仍采用了政務(wù)院的名稱。”

　　由此可見(jiàn)，政務(wù)院名稱的確立是由當(dāng)時(shí)的形勢(shì)決定的。采用政務(wù)院而不用其他名稱，原因有三：一是由其權(quán)限決定的，它不包括軍事，即所屬機(jī)構(gòu)中不含國(guó)防部。因?yàn)樾轮袊?guó)成立之初，戰(zhàn)爭(zhēng)仍在繼續(xù)，軍事領(lǐng)導(dǎo)權(quán)屬于人民革命軍事委員會(huì)。二是為了使概念清楚，不致混淆。三是有不屬于政務(wù)院組成人員的人在政務(wù)院兼職的情況。一些部長(zhǎng)或主任委員在政務(wù)院屬于兼職，但他們卻不是政務(wù)委員，不屬于政務(wù)院組成人員。

　　1949年10月1日，中央人民政府委員會(huì)一致決議，任命周恩來(lái)為中央人民政府政務(wù)院總理兼外交部部長(zhǎng)。1949年9月，全國(guó)政協(xié)第一次全體會(huì)議通過(guò)的《中央人民政府組織法》對(duì)于政務(wù)院所要設(shè)立的機(jī)構(gòu)雖然已經(jīng)規(guī)定，但如何組建，所需領(lǐng)導(dǎo)干部如何配備，大量的工作人員又從哪里來(lái)，都沒(méi)有現(xiàn)成的答案。為此，周恩來(lái)做了大量的工作。經(jīng)過(guò)周密考慮，廣泛征求意見(jiàn)，并同中央和毛澤東研究，決定把1948年成立的華北人民政府撤銷，將其所有機(jī)構(gòu)、人員，作為政務(wù)院及所屬各部門(mén)建立工作機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)。與此同時(shí)，通過(guò)研究、協(xié)商和動(dòng)員，周恩來(lái)提出了政務(wù)院組成人員及所屬各委、部、會(huì)、院、署、行的主要負(fù)責(zé)人名單，呈請(qǐng)1949年10月19日的中央人民政府委員會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)。經(jīng)過(guò)精心籌建和充分準(zhǔn)備，1949年10月21日，政務(wù)院宣布正式成立。11月1日，政務(wù)院開(kāi)始對(duì)外辦公。

　　二、政務(wù)院的地位與人員構(gòu)成

　　《中央人民政府組織法》對(duì)政務(wù)院的地位進(jìn)行了說(shuō)明。按其規(guī)定，中央人民政府是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，而政務(wù)院只是隸屬于中央人民政府的“國(guó)家政務(wù)的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)”。由中央人民政府委員會(huì)會(huì)議產(chǎn)生的政務(wù)院權(quán)力相對(duì)較小，很多職能類似于當(dāng)今的國(guó)務(wù)院，但當(dāng)時(shí)的政務(wù)院自己不能單獨(dú)代表中央人民政府。更為重要的是，政務(wù)院要接受中央人民政府委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)中央人民政府委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。中央人民政府委員會(huì)休會(huì)期間，要對(duì)中央人民政府主席負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

　　通過(guò)以上分析，可以看出中央人民政府委員會(huì)不但具有最高的立法權(quán)，還有重大的行政權(quán)，是立法兼行政機(jī)構(gòu)。政務(wù)院則擁有中央人民政府委員會(huì)以外的行政權(quán)，二者之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。雖然兩者性質(zhì)不同，地位不同，但都同時(shí)具有行政職能，這并不是機(jī)制的重復(fù)，而是由于當(dāng)時(shí)新生的人民政權(quán)剛建立，新的政治制度的建設(shè)剛剛起步，這一特殊的環(huán)境和條件決定的。

　　政務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)設(shè)置借鑒了蘇聯(lián)的模式。下設(shè)外交、內(nèi)政等30個(gè)委、部、會(huì)、院、署、行。此外還設(shè)立政治法律、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、文化教育、人民監(jiān)察(分別簡(jiǎn)稱政法、財(cái)經(jīng)、文教、監(jiān)察)四個(gè)委員會(huì)，以便協(xié)助政務(wù)院，聯(lián)系和指導(dǎo)與其工作有關(guān)的部、委、院、署、行的工作。也就是說(shuō)“各部門(mén)的工作是受雙重領(lǐng)導(dǎo)，一方面受政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，另一方面又受其所隸屬的指導(dǎo)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”。

　　三、政務(wù)院有哪些特點(diǎn)

　　1、組成人員來(lái)源多元化。周恩來(lái)講到干部來(lái)源時(shí)說(shuō)：政府草創(chuàng)之始，需要很多干部。人才的來(lái)源，一是長(zhǎng)期參加革命工作的解放區(qū)干部，二是原國(guó)民黨政府中的工作人員，三是社會(huì)上被埋沒(méi)的知識(shí)分子和新教育出來(lái)的青年學(xué)生。干部來(lái)源的多元化，一是由當(dāng)時(shí)人才缺乏的實(shí)際決定的;二是不問(wèn)出身，廣泛延攬人才，體現(xiàn)了共產(chǎn)黨人的寬闊胸懷與民主作風(fēng)。

　　在進(jìn)駐北平途中，毛澤東就對(duì)周恩來(lái)說(shuō)：對(duì)作過(guò)貢獻(xiàn)的各民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人，應(yīng)該在政府里安排職務(wù)，政務(wù)院是一個(gè)民主聯(lián)合政府，必須安排黨外民主人士擔(dān)任各種領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。因而，在政務(wù)院任職的民主人士較多。政務(wù)院總理為周恩來(lái)，4個(gè)副總理中民主黨派和無(wú)黨派人士占一半;政務(wù)院各個(gè)部委正職領(lǐng)導(dǎo)人中，民主黨派和無(wú)黨派人士占44%。共產(chǎn)黨真正對(duì)民主的實(shí)踐和對(duì)民主黨派的真誠(chéng)，使民主人士深受感動(dòng)，從而使他們踴躍參政。黃炎培就是其中的典型代表。

　　2、有交叉任職兼職現(xiàn)象。政務(wù)院中交叉任職兼職現(xiàn)象較為普遍。很多部長(zhǎng)和主任委員本身不是政務(wù)委員，也就是說(shuō)他們不屬于政務(wù)院組成人員，卻兼有政務(wù)院的職務(wù)。還有一身兼數(shù)職的情況，如政務(wù)院總理周恩來(lái)同時(shí)兼任外交部部長(zhǎng)，政務(wù)院副總理陳云同時(shí)兼任財(cái)經(jīng)委員會(huì)主任和重工業(yè)部部長(zhǎng)，政務(wù)委員曾山同時(shí)兼任紡織工業(yè)部部長(zhǎng)、商業(yè)部部長(zhǎng)等。

　　3、具有過(guò)渡性和相對(duì)不固定性。新中國(guó)成立的最初幾年，國(guó)家面臨著除舊布新、百?gòu)U待舉的任務(wù)，工作重心轉(zhuǎn)移快。為了適應(yīng)這種形勢(shì)，政務(wù)院的部門(mén)及職能相應(yīng)就根據(jù)黨的任務(wù)和國(guó)家形勢(shì)作過(guò)多次調(diào)整。正如 1949年董必武在全國(guó)政協(xié)第一次全體會(huì)議上作的報(bào)告中所說(shuō)：“我們?cè)诓莅傅诙䲢l中所定，中央人民政府委員會(huì)對(duì)于政務(wù)院的各委、部、會(huì)、院、署、行于必要時(shí)得決議增加、減少或合并之。有了這樣的彈性條文，政府便好辦事了。”可見(jiàn)，這是從當(dāng)時(shí)國(guó)家轉(zhuǎn)型的需要出發(fā)的。

　　為了迎接即將到來(lái)的大規(guī)模的有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)中央人民政府的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，1952年11月，在中央人民政府之下，增設(shè)了國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)，這是與政務(wù)院平行的機(jī)構(gòu)。國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)的負(fù)責(zé)人稱主席。高崗就曾是計(jì)委主席。

　　國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)成立后，重工業(yè)部、第一機(jī)械工業(yè)部等13部劃歸其領(lǐng)導(dǎo)。這樣，國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)就在領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作的許多重要方面取代了政務(wù)院。當(dāng)時(shí)國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)還有“經(jīng)濟(jì)內(nèi)閣”之稱。

　　國(guó)務(wù)院時(shí)期，一改國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)作為中央人民政府中與政務(wù)院平行的機(jī)構(gòu)的地位和作為“經(jīng)濟(jì)內(nèi)閣”的作用，而是把它列為國(guó)務(wù)院下屬的一個(gè)職能機(jī)構(gòu)(組成部門(mén))，在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)綜合管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃工作和對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)職能部門(mén)。政務(wù)院的過(guò)渡性和相對(duì)不固定性是由國(guó)家最初幾年的形勢(shì)決定的。政務(wù)院機(jī)構(gòu)的增設(shè)與調(diào)整，對(duì)于社會(huì)的各種改革和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，對(duì)于保證國(guó)家“一五”計(jì)劃的順利實(shí)行，都起了重大作用。

　　四、政務(wù)院的功能

　　1、除舊布新。面對(duì)新中國(guó)剛剛成立的復(fù)雜形勢(shì)，政務(wù)院在中央人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，運(yùn)籌帷幄，實(shí)行了一系列除舊布新的重大舉措。首先，建立健全地方人民政權(quán)，從1949年底，通過(guò)幾年的努力，到1954年，政務(wù)院順利完成了建立健全全國(guó)各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)、調(diào)整地方建制、接收改造國(guó)民黨舊機(jī)關(guān)的多項(xiàng)復(fù)雜任務(wù)，從而使全國(guó)各級(jí)政權(quán)組織走上正軌。另外，還滌蕩舊社會(huì)的污泥濁水，領(lǐng)導(dǎo)組織鎮(zhèn)壓反革命，支持抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)。

　　2、領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和建設(shè)。為恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷和建設(shè)新中國(guó)，政務(wù)院實(shí)施了一系列震撼人心的措施和行動(dòng)。解放初期，上海不法資本家投機(jī)倒把，囤積居奇，哄抬物價(jià)，造成市場(chǎng)混亂，社會(huì)動(dòng)蕩。為粉碎其對(duì)人民政權(quán)的猖狂進(jìn)攻，穩(wěn)定了經(jīng)濟(jì)秩序和人心。1950年至1952年三年間，政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)廣大翻身農(nóng)民順利完成了復(fù)雜的土地改革，使廣大農(nóng)民獲得了世代夢(mèng)寐以求的土地，翻身做了農(nóng)村的主人，從而大大解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力。變水患為水利，對(duì)一些水害比較嚴(yán)重的江河，如淮河、沂河、沭河、永定河、大清河、潮白河，進(jìn)行了全流域的根本治理，修建了荊江分洪工程等。這些工程的浩大，在歷史上是少見(jiàn)的。

　　3、制定“一五”計(jì)劃，建立新中國(guó)的工業(yè)體系。從1951年起，政務(wù)院便開(kāi)始根據(jù)中國(guó)當(dāng)時(shí)的國(guó)情編制“一五”計(jì)劃，計(jì)劃的編制和提出對(duì)以后的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)起到了重要指導(dǎo)作用。在大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，中國(guó)在蘇聯(lián)的幫助下建立了自己獨(dú)立的工業(yè)體系。“一五”計(jì)劃完成時(shí)建成的大型工業(yè)項(xiàng)目，大都是政務(wù)院時(shí)期創(chuàng)建或籌劃的。

　　五、政務(wù)院與國(guó)務(wù)院的區(qū)別

　　1954年9月，政務(wù)院被國(guó)務(wù)院取代，政務(wù)院歷經(jīng)多次改革和完善，一直沿用至今。

　　1、地位不同。國(guó)務(wù)院是中央人民政府，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)。政務(wù)院不是中央人民政府，它只是中央人民政府的一個(gè)組成部分，雖然是最主要的一個(gè)組成部分，但它本身并不是、也不能夠成為中央人民政府。政務(wù)院只是國(guó)家政務(wù)的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)。由此可見(jiàn)，政務(wù)院與國(guó)務(wù)院的地位是不同的，這是兩者最根本的差別。

　　2、組成不同。政務(wù)院與國(guó)務(wù)院的組成人員也是有差別的。這種差別，并不僅僅表現(xiàn)在組成人員人數(shù)的多寡上。政務(wù)院是由總理、副總理若干人、秘書(shū)長(zhǎng)和政務(wù)委員若干人組成。政務(wù)委員得兼任各委員會(huì)主任及各部部長(zhǎng)。不是政務(wù)委員的主任委員、部長(zhǎng)及署長(zhǎng)、行長(zhǎng)都不是政務(wù)院的組成人員。國(guó)務(wù)院是由總理、副總理若干人和各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、秘書(shū)長(zhǎng)組成。1982年《憲法》和《國(guó)務(wù)院組織法》在國(guó)務(wù)院組成人員中又增加了國(guó)務(wù)委員若干人和審計(jì)長(zhǎng)，并恢復(fù)秘書(shū)長(zhǎng)為國(guó)務(wù)院組成人員。兩者的區(qū)別是：政務(wù)院職能機(jī)構(gòu)的委、部、會(huì)、院、署、行的負(fù)責(zé)人不一定是政務(wù)院的組成人員，而國(guó)務(wù)院的職能機(jī)構(gòu)的委、部、署、行的負(fù)責(zé)人都是國(guó)務(wù)院的組成人員。

　　3、某些職權(quán)及機(jī)構(gòu)設(shè)置不同。由于政務(wù)院與國(guó)務(wù)院的地位不同，因此兩者的職權(quán)是有差異的。新中國(guó)成立以來(lái)制定的各部憲法，都明確規(guī)定：國(guó)務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部和各委員會(huì)的工作”，這項(xiàng)規(guī)定非常明確地表明，國(guó)務(wù)院與各部、各委員會(huì)之間的層次及關(guān)系是上級(jí)與下級(jí)、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，突出地體現(xiàn)了國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)的地位。政務(wù)院則不同。《中央人民政府組織法》規(guī)定：政務(wù)院“聯(lián)系、統(tǒng)一并指導(dǎo)各委、部、會(huì)、院、署、行及所屬其他機(jī)關(guān)的相互關(guān)系，內(nèi)部組織和一般工作”。

　　1954年，中國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)時(shí)期，各地政權(quán)組織已經(jīng)建立健全，國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)正在走向正軌和穩(wěn)定。普選產(chǎn)生了全國(guó)人民代表大會(huì)，頒布了《憲法》和《國(guó)務(wù)院組織法》。根據(jù)憲法規(guī)定，政務(wù)院改稱國(guó)務(wù)院。國(guó)務(wù)院即中央人民政府，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)。國(guó)務(wù)院由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，并在全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督下，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國(guó)的行政事務(wù)。

　　由于國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院在所屬機(jī)構(gòu)中設(shè)立了國(guó)防部�！秶�(guó)務(wù)院組織法》對(duì)原政務(wù)院時(shí)期所設(shè)立的機(jī)構(gòu)進(jìn)行了較大的調(diào)整，撤銷了政法、財(cái)經(jīng)、文教、監(jiān)察4個(gè)委員會(huì)，在國(guó)務(wù)院設(shè)置8個(gè)辦公室、1個(gè)秘書(shū)廳協(xié)助總理分掌各部工作，設(shè)置了主辦專門(mén)業(yè)務(wù)的20個(gè)直屬機(jī)構(gòu)，35個(gè)職能機(jī)構(gòu)。共計(jì)64個(gè)工作部門(mén)，其中經(jīng)濟(jì)部門(mén)增設(shè)到35個(gè)。

　　經(jīng)過(guò)調(diào)整，國(guó)務(wù)院由職能機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、辦公機(jī)構(gòu)三大塊組成的組織結(jié)構(gòu)基本上穩(wěn)定下來(lái)。從此之后，中國(guó)國(guó)家的政治制度和國(guó)家機(jī)關(guān)的設(shè)置、建設(shè)逐步走上了正軌，為新中國(guó)六十年的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　(作者單位：首都師范大學(xué)政法學(xué)院)

　　相關(guān)鏈接

　　新中國(guó)政務(wù)院組成人員名單(1949.10-1954.09)

　　總理：周恩來(lái)(1949年10月1日中央人民政府委員會(huì)第一次會(huì)議任命)

　　副總理：董必武陳云郭沫若黃炎培鄧小平(1952年8月中央人民政府委員會(huì)第十七次會(huì)議通過(guò)任命)

　　政務(wù)委員：譚平山謝覺(jué)哉羅瑞卿薄一波曾山滕代遠(yuǎn) 章伯鈞李立三馬敘倫陳?ài)肯?王昆侖羅隆基章乃器邵力子黃紹竑李富春(1950年4月中央人民政府委員會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)任命)

　　秘書(shū)長(zhǎng)：李維漢(1949年10月中央人民政府委員會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)任命)

　　習(xí)仲勛(1953年9月中央人民政府委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)任命，同時(shí)免去李維漢秘書(shū)長(zhǎng)職務(wù))

　　國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)主席：高崗(國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)1952年11月成立)

　　政務(wù)院政治法律委員會(huì)主任：董必武

　　政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任：陳云

　　政務(wù)院文化教育委員會(huì)主任：郭沫若