解讀循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法

　　目前，我國鋼鐵、電力、水泥等高耗能行業(yè)的單位產(chǎn)品能耗比世界先進(jìn)水平平均高20%左右;礦產(chǎn)資源總回收率為30%，比國外先進(jìn)水平低20%以上;木材綜合利用率為60%，比國外先進(jìn)水平低20%。再生資源利用量占總生產(chǎn)量的比重，比起國外先進(jìn)水平也低很多。

　　上面這一組數(shù)據(jù)，讓人們在欣慰我國經(jīng)濟(jì)快速增長的同時，也清醒地認(rèn)識到：我們付出了很大的資源和環(huán)境代價。“這些問題嚴(yán)重制約了我國未來的發(fā)展，亟待通過推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)加以解決。”時任全國人大環(huán)資委副主任委員的馮之浚受國務(wù)院委托，在十屆全國人大常委會第二十九次會議上作循環(huán)經(jīng)濟(jì)法草案說明時指出，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)可以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展開辟新的資源，有效減少污染物排放，有利于提高經(jīng)濟(jì)效益。

　　審議過程中，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法草案更名為循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法草案，并于8月29日在十一屆全國人大常委會第四次會議上獲得通過。這部將于2009年1月1日起施行的法律，以“減量化、再利用、資源化”為主線，為促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了一系列重大的制度安排。

　　堅持減量化優(yōu)先原則

　　西方發(fā)達(dá)國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)一般側(cè)重于廢物再生利用，而我國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法堅持了減量化優(yōu)先的原則，在總則中明確規(guī)定：發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)在技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理和有利于節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的前提下，按照減量化優(yōu)先的原則實施。

　　馮之浚表示，這是因為我國現(xiàn)處于工業(yè)化高速發(fā)展階段，能耗物耗過高，資源浪費嚴(yán)重，前端減量化的潛力很大，因此要特別重視減量化，即資源的高效利用和節(jié)約使用。

　　除了這一原則，循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法還著力解決能耗高、污染重、影響我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題，對主要工業(yè)行業(yè)和重點企業(yè)，明確提出節(jié)能減排的約束性要求;通過制定一系列激勵政策，支持和推動企業(yè)等有關(guān)主體大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì);注重發(fā)揮政府、企業(yè)和公眾以及行業(yè)協(xié)會等主體在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的積極性，形成推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體合力。

　　建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃制度

　　循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃是國家對循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、重點任務(wù)和保障措施等進(jìn)行的安排和部署，是政府進(jìn)行評價考核并實施鼓勵、限制或禁止措施的重要依據(jù)。

　　循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法對循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃制度作了規(guī)定：首先要求縣級以上人民政府編制國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及年度計劃，縣級以上人民政府有關(guān)部門編制環(huán)境保護(hù)、科學(xué)技術(shù)等規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)包括發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容。其次規(guī)定了編制循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的程序，同時明確提出規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括資源產(chǎn)出率、廢物再利用和資源化率等具體指標(biāo)。

　　建立總量調(diào)控制度

　　“當(dāng)前，一些地方的經(jīng)濟(jì)增長建立在過度消耗資源和污染環(huán)境的基礎(chǔ)上，對這種不可持續(xù)的發(fā)展方式必須要有必要的總量控制措施。”馮之浚說。

　　為推動各地和企業(yè)按照國家的要求，根據(jù)本地的資源和環(huán)境承載能力安排產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)規(guī)模，積極主動地采取節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、減排等循環(huán)經(jīng)濟(jì)措施，循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)上級人民政府下達(dá)的本行政區(qū)域主要污染物排放、建設(shè)用地和用水總量控制指標(biāo)，規(guī)劃和調(diào)整本行政區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”并要求新建、改建、擴建建設(shè)項目，必須符合本行政區(qū)域總量控制指標(biāo)的要求。

　　建立生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度

　　在傳統(tǒng)的法律領(lǐng)域，產(chǎn)品的生產(chǎn)者只對產(chǎn)品本身的質(zhì)量承擔(dān)責(zé)任，但現(xiàn)代生產(chǎn)者還應(yīng)依法承擔(dān)產(chǎn)品廢棄后的回收、利用、處置等責(zé)任。

　　“生產(chǎn)者的責(zé)任已經(jīng)從單純的生產(chǎn)階段、產(chǎn)品使用階段逐步延伸到產(chǎn)品廢棄后的回收、利用和處置階段，相應(yīng)對其設(shè)計也提出了更高的要求。”馮之浚說，這種生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度在一些國家立法中得到了確立，并經(jīng)實踐證明具有積極意義。

　　循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法區(qū)分不同情況，對生產(chǎn)者等主體在產(chǎn)品廢棄后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的回收、利用、處置等責(zé)任作了明確規(guī)定。

　　對重點企業(yè)實行重點管理

　　目前，我國正處在工業(yè)化加速發(fā)展的階段，鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油加工、化工、建材、建筑、造紙、印染等主要工業(yè)行業(yè)資源消耗高、資源利用效率低、污染物排放量大，其中的大企業(yè)在資源消耗中又占很大比重。

　　“為了保證節(jié)能減排的各項規(guī)劃目標(biāo)得以實現(xiàn)，當(dāng)前和今后一個時期對重點行業(yè)的高耗能、高耗水企業(yè)進(jìn)行重點管理是十分必要的。”馮之浚表示，抓住了這些重點企業(yè)，就等于抓住了資源節(jié)約和循環(huán)利用的關(guān)鍵。

　　為此，循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法規(guī)定，國家對鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油加工、化工、建材、建筑、造紙、印染等行業(yè)年綜合能源消費量、用水量超過國家規(guī)定總量的重點企業(yè)，實行能耗、水耗的重點監(jiān)督管理制度。

　　強化產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)范和引導(dǎo)

　　產(chǎn)業(yè)政策不僅是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有效手段，更是政府規(guī)范和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要依據(jù)，對淘汰落后技術(shù)、工藝、設(shè)備和產(chǎn)品，指導(dǎo)市場準(zhǔn)入也有重要作用。

　　循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法在總則中強調(diào)：國家制定產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)當(dāng)符合發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求。同時在“減量化”一章中規(guī)定，國務(wù)院循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合管理部門會同國務(wù)院環(huán)境保護(hù)等有關(guān)主管部門，定期發(fā)布鼓勵、限制和淘汰的技術(shù)、工藝、設(shè)備、材料和產(chǎn)品名錄。禁止生產(chǎn)、進(jìn)口、銷售列入淘汰名錄的設(shè)備、材料和產(chǎn)品，禁止使用列入淘汰名錄的技術(shù)、工藝、設(shè)備和材料。

　　建立合理的激勵機制

　　促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，僅靠行政強制手段是不夠的，必須依法建立合理的激勵機制，調(diào)動各行各業(yè)各類主體的積極性，激勵他們走循環(huán)經(jīng)濟(jì)的道路。

　　循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法專設(shè)第五章，對激勵措施作了比較具體的規(guī)定，主要包括：設(shè)立循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項資金;對循環(huán)經(jīng)濟(jì)重大科技攻關(guān)項目實行財政支持;對促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活動給予稅收優(yōu)惠;對有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)項目實行投資傾斜;實行有利于資源節(jié)約和合理利用的價格政策等。

　　90項法規(guī)規(guī)章護(hù)航

　　發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)涵蓋了全部生產(chǎn)、流通和消費過程中的減量化、再利用、資源化活動，涉及各行各業(yè)和眾多領(lǐng)域，因此，循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的實施更需要相關(guān)法規(guī)的配套。

　　目前，國務(wù)院及有關(guān)部門正在組織制定或修訂26項有關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章，連同已制定正在實施的64項，共有90項法規(guī)、規(guī)章和規(guī)劃為循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的實施保駕護(hù)航。

　　早在上世紀(jì)50年代到70年代，我國就開展了資源綜合利用工作。80年代到90年代，積極參與實施了聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署推動的清潔生產(chǎn)行動計劃，并制定了《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)貿(mào)委等部門關(guān)于進(jìn)一步開展資源綜合利用意見的通知》等規(guī)范性文件。進(jìn)入21世紀(jì)以來，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作得到強化。2002年，全國人大常委會制定清潔生產(chǎn)促進(jìn)法，對循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分———清潔生產(chǎn)作了比較全面的規(guī)范。2005年，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見，為循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了更加明確的政策依據(jù)。

　　馮之浚介紹，近年來，國務(wù)院有關(guān)部門與各省區(qū)市和重點企業(yè)簽訂了能源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，實施了重點節(jié)能和環(huán)保工程，會同有關(guān)省市開展了循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點。部分省區(qū)市制定了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)意見，并編制了規(guī)劃、制定了實施方案。

　　為配合循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定工作，目前國務(wù)院及有關(guān)部門正在組織制定或修訂有關(guān)配套法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，包括：廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例、循環(huán)經(jīng)濟(jì)評價指標(biāo)體系及其考核規(guī)定、包裝物回收利用管理辦法、關(guān)于促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)價格機制的意見以及涉及節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材、礦產(chǎn)資源綜合利用、廢物回收與再利用、清潔生產(chǎn)等領(lǐng)域的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

　　此外，還有300多項相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)列入了編制計劃。馮之浚表示，這些配套法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的制定和實施，將大大增強循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的可操作性。